Хроника «внеконституционной» политики

ОТ АВТОРА: Данную статью я впервые написал еще в 1995 году накануне проведения республиканского референдума по принятию новой, ныне действующей Конституции РК. 

 

Автор: Андрей ЧЕБОТАРЕВ

 

В тот момент данное событие расценивалось мною как пик "внеконституционной" политики действующей власти. Однако за прошедшие с того времени годы эта политика не только не прекратилась, но и до сих пор проводится со все новыми и новыми изощрениями. Таким образом, тема настоящей статьи, отраженная в ее названии, к сожалению, нисколько не утратила своей актуальности.

1. Природа конституционного кризиса в РК

В 1993—1995 гг. в Республике Казахстан произошел процесс, который первоначально можно определить как конституционный кризис. Само понятие «конституционный кризис» означает ситуацию, когда действующая конституция данного государства не способна в определенный период времени полноценно функционировать в качестве Основного закона страны. Конституционный кризис, как правило, сопровождается частыми серьезными нарушениями конституции, прежде всего со стороны носителей и представителей государственной власти, стремящихся подчинить закон своим политическим интересам, принятием несоответствующих конституции законов и подзаконных актов и установлением также противоречащего ей режима правления. Нечто подобное и случилось в Казахстане. Апогеем кризиса и в то же время его своеобразным разрешением стала замена Конституции РК, принятой Верховным Советом РК 12 созыва 28 января 1993 г., другой Конституцией, принятой 30 августа 1995 г. республиканским референдумом.

Любой конституционный кризис, являющийся по сути правовым явлением, имеет свою ярко выраженную политическую природу. В Казахстане же стало очевидным, что все крупные нарушения Конституции РК 1993 года в указанный период так или иначе приводили, как следует из приведенного ниже, к одному — усилению положения президента РК Н.А. Назарбаева в системе политико-властных отношений.

Замена Конституции РК 1993 г. стала закономерным явлением, поскольку никакая конституция не может существовать в неконституционных условиях, которые создала правящая элита. У последней было два выхода: изменить либо Конституцию, либо эти условия. Второй путь развития предполагал отказ от монопольного правления исполнительных структур, избрание новых парламента и президента на законных основаниях и демократических принципах и продолжение курса на реформирование общества и государства с существенным изменением программы реформ и методов их проведения, а также кадрового состава государственной администрации. Но правящая элита пошла по первому пути, выразившемуся в разработке и принятии в условиях неконституционного функционирования органов верховной власти недемократичной Конституции неконституционным путем. Этот путь имеет свою историю с декабря 1993 г., когда неожиданно самораспустился Верховный Совет РК 12 созыва.

2. Самороспуск Верховного Совета РК 12 созыва и его последствия

Как известно, в ноябре 1993 г. в РК начала наблюдаться тенденция самоликвидации местных советов народных депутатов разных уровней. В Верховном Совете (ВС) РК 12 созыва также начался сбор подписей за самороспуск. Примечательно, что инициаторами самороспуска выступали представители исполнительной власти, в основном главы местных администраций. Кстати, присутствие последних, избранных на основе прежнего советского избирательного законодательства, в составе законодательного органа на момент его самороспуска серьезно нарушало действующую тогда Конституцию РК 1993 года.

Согласно ее ст. 68 депутат ВС РК не может занимать должность вне парламента. Однако присутствие глав местных администраций в Верховном Совете было обеспечено своеобразным неформальным соглашением между президентом РК и депутатским корпусом. В политическом же отношении такое противоконституционное совмещение одним лицом полномочий депутата и представителя органов исполнительной власти фактически превратилось для ВС РК 12 созыва в "мину замедленного действия".

Уход депутатов — представителей исполнительной власти из парламента означал лишение его кворума, в силу чего он просто не мог действовать. ВС РК ничего не оставалось, кроме как принять закон "О досрочном прекращении полномочий Верховного Совета Республики Казахстан" от 10.12.1993 г. Таким образом, с политической арены ушел первый свободно избранный в 1990 г. парламент, который создал практически всю законодательную базу для демократического развития республики. Причем этот самороспуск сильно противоречил действующей тогда Конституции.

Прежде всего, самороспуск Советов не был конституционно предусмотрен. Согласно ст.94 Конституции РК полномочия местных представительных органов могли быть прекращены досрочно только ВС РК и только в порядке исполнения соответствующего закона. И хотя ВС РК и был принят закон "О досрочном прекращении полномочий местных Советов народных депутатов Республики Казахстан" от 10.12.1993 г., в то же время еще до его принятия с ноября 1993 г. незаконно самораспустились 1090 местных Советов.

Кроме того, отсутствие закона, предусматривающего порядок и случаи ликвидации местных Советов со стороны ВС РК, свидетельствует о неконституционных действиях его самого. К этим действиям Верховного Совета относится и его самоликвидация, в то время как согласно ст.63 Конституции РК он избирается сроком на 5 лет и его полномочия оканчиваются с момента начала работы первой сессии его нового состава.

После самороспуска парламента глава государства сосредоточил в своих руках всю полноту законодательной и исполнительной власти и получил неограниченное влияние на судебную власть. Правда, несомненно то, что законодательные полномочия президента были вручены ему ВС РК 12 созыва на основе принятого им закона "О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий" от 10.12.1993 г., что дало властям возможность утверждать о легитимном основании законодательной деятельности Президента. На самом же деле это утверждение не соответствует действительности.

Во-первых, данный закон противоречил ст.62 Конституции РК, согласно которой единственным законодательным органом является Верховный Совет и нигде не указывается, что он имеет право передавать кому-либо осуществление своих функций.

Во-вторых, сомнительным явилось право Президента принимать указы, имеющие силу конституционных законов, поскольку в указанном законе о делегировании эта норма специально не оговаривалась. Тем более, что никто тогда не отменял ст.129 Конституции РК, в соответствии с которой право принимать конституционные законы принадлежит Верховному Совету и никому другому Конституция таких прав не давала.

В-третьих, само сосредоточение законодательных и исполнительных полномочий в одних руках представляло собой политико-правовой монополизм и в целом противоречило основам демократии, равно как и пока еще действующей Конституции.

Таким образом, закон "О временном делегировании..." стал противоречащим правовым основам общественных отношений в Республике и сомнительным в юридическом плане. Конечно, Президент может сослаться на то, что данный закон был принят Верховным Советом, а он только исполнял его. Но как можно одновременно быть гарантом Конституции и исполнять противоречащий ей же закон? Ведь Президент мог наложить на этот закон свое вето или обратиться за разъяснением в Конституционный Суд. Очевидно, что глава государства из чисто политических принципов счел целесообразным пойти тогда на допущение явного нарушения Конституции РК.

3. Судьба Верховного Совета РК 13 созыва

Очень сложная ситуация сложилась вокруг Верховного Совета РК 13 созыва. До сих пор не ясно, каким образом трактовать его уход с политической арены. Роспуск? Но ведь, во-первых, Конституция РК 1993 года не давала президенту право на роспуск парламента, а, во-вторых, даже воспользовавшись повторный раз законом о делегировании президент не издал никакого указа о досрочном прекращении полномочий ВС РК 13 созыва. Реальное же поведение депутатов в сложившейся ситуации никоим образом нельзя расценивать как самороспуск. По мнению ряда бывших депутатов, представителей партий и движений и независимых экспертов произошел неконституционный разгон парламента с использованием давления и силы. Чтобы объективно установить истину, необходимо прежде всего рассмотреть, как создавался ВС РК 13 созыва.

Во-первых, выборы в ВС РК проводились исполнительной властью и под ее контролем. Следует вспомнить, что все же Конституционный Суд назвал сперва неконституционными действия и акты не ВС РК 13 созыва, а Центризбиркома, полностью подчиненного президенту РК.

Во-вторых, выборы исполнительная власть проводила на основе Кодекса РК "О выборах в Республике Казахстан" от 9.12.1993 г., который содержал ряд нарушений Конституции РК. Например, серьезным отступлением от демократических норм стало введение института депутатов ВС РК 13 созыва, избранных по государственному списку, предложенному Президентом РК. Выдвижение кандидатов от госсписка заметно отличалось от выдвижения кандидатов от общественных объединений и самовыдвиженцев. Согласно ст.60 Кодекса о выборах если последним нужно было собрать для регистрации 3000 подписей избирателей, то госсписочникам этого не нужно было делать. Тем самым нарушалась ст. 111 Конституции РК, согласно которой кандидаты участвуют в выборах на равных основаниях.

К тому же сами выборы прошли с многочисленными нарушениями и самого Кодекса о выборах, и Конституции, что уже, в принципе, заранее предрешало необъективность результатов выборов. Кандидатами в депутаты, их доверенными лицами и наблюдателями, а также независимыми наблюдателями от общественных объединений республики и наблюдателями от СБСЕ и других международных организаций были выявлены следующие негативные моменты кампании выборов 1994 года:

1) необоснованная дисквалификация местными избирательными комиссиями отдельных кандидатов без предоставления им возможностей опротестовать эти решения в судебном порядке. Судебные же разбирательства, как правило, заканчивались в пользу избиркомов. Примечательно, что главным образом этими кандидатами являлись представители оппозиционных партий и движений;

2) нарушения при голосовании: голосование одного человека занескольких избирателей с предъявлением их паспортов на избирательном участке, а также голосование за нескольких кандидатов; вынос представителями избиркомов голосовательных урн с участков и разнесение их по квартирам, что позволяло голосовать дважды одним и тем же избирателям; наличие на избирательных участках лишних бюллетеней для голосования и т.п.;

3) невладение избирателями информации о своих избирательных правах, кандидатах и процедуре голосования;

4) препятствия, чинимые работниками избиркомов и предста-вителями власти наблюдателям за выборами, вплоть до их запугивания, недопуск наблюдателей на закрытые избирательные участки (воинские части и т.п.); отсутствие у наблюдателей права контролировать процедуру подсчета голосов;

5) явная поддержка местными властями угодных им кандидатов, непринятие никаких мер на допущенные последними в ходе предвыборной кампании нарушений;

6) отсутствие полной гласности о выборах; недопуск на многие участки представителей независимой прессы без специального разрешения; давление на СМИ со стороны исполнительной власти.

В-третьих, если президент впоследствии публично признал нелегитимность ВС РК 13 созыва, то можно поставить ему в вину, что он проигнорировал все эти нарушения и допустил деятельность на целый год "нелегитимного", как это он выяснил для себя потом, парламента. Очевидно то, что, используя свои "внеконституционные" полномочия исполнительная власть заранее закладывала под новый парламент «мину замедленного действия».

В итоге всего этого вследствие поданного в Конституционный Суд (КС) иска кандидата в депутаты Татьяны Квятковской и судебного разбирательства появилось знаменитое Постановление КС РК от 6 марта 1995 г., согласно которому Верховный Совет РК 13 созыва был признан нелегитимным. В частности несоответствующими Конституции были признаны:

а) постановление Центризбиркома РК от 17.12.1993 г. "Об образовании избирательных округов по выборам депутатов Верховного Совета Республики Казахстан", применение которого, по мнению КС, влекло за собой создание избирательных округов, не равных в значительной степени по численности избирателей в них, чем нарушало установленное ст.ст.109 и 111 Конституции РК равенство прав граждан во время их участия в выборах;

б) приложение N 1 к постановлению Центризбиркома от 11.01.1994 г. "Об организации избирательных участков для голосования граждан Республики Казахстан, находящихся за рубежом" ввиду чрезмерного расширения Абылайхановского избирательного округа N 12;

в) принятое постановлением Центризбиркома от 1.02.1994 г. письмо Центризбиркома окружным и участковым избирательным комиссиям "Об организации и порядке голосования, подведения результатов голосования по выборам депутатов Верховного Совета Республики Казахстан по государственному списку и результатов выборов депутатов Верховного Совета по территориальным округам 7 марта 1994 года" ввиду неконституционности методики подсчета голосов.

Однако, анализ данного постановления и последующих за ним определений КС РК от 10 и 11 марта 1995 г., а также предыдущих действий этого органа — частые публичные нападки, в том числе через прессу, на ВС РК 12 и 13 созывов со стороны представителей КС РК, позволяет утверждать, что Конституционный Суд оказался далеко не безупречным в своей деятельности. Вместо того, чтобы обеспечивать защиту и верховенство Конституции РК, согласно ее же ст.130, он предпочел роль активного участника в политической игре.

Прежде всего, КС РК необоснованно вышел за пределы исковых требований Квятковской, которые сводились к признанию недействительными выборов только по одному Абылайхановскому избирательному округу, чем пошел вразрез с законом "О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан" от 5.06.1992 г. Затянув производство по данному делу почти на год, КС нарушил п.3 ст.23 указанного закона, согласно которому рассмотрение дела должно быть окончено не позднее шести месяцев со дня поступления обращения. Следует также отметить, что постановление КС никоим образом не может распространяться на депутатов, избранных по госсписку, ввиду особенностей их избрания. Нельзя назвать убедительным и решение КС относительно размера избирательных округов, поскольку нельзя требовать абсолютную равную численность избирателей во всех округах.

Дальнейшая запутанность в этом деле проявилась в том, что Постановление КС РК от 6.03.1995 г. никак не ставило под сомнение конституционность парламентских выборов 1994 г. в целом, равно как и не называло ВС РК 13 созыва нелегитимным. Иначе говоря, решение КС сводилось только к тому, что вышеназванные акты Центризбиркома теряют свою законную силу и подлежат немедленной отмене, и не определяло, что неконституционность этих актов автоматически означает нелегитимность парламента. Первым, кто поставил вопрос о сомнительной легитимности ВС РК 13 созыва, стал президент РК, который направил в КС соответствующий запрос. В результате родилось Дополнительное определение КС РК от 11.03.1995 г., фактически ставшее смертным приговором парламенту. Но и это определение пошло вразрез с законом.

Согласно ст.28 закона о конституционном судопроизводстве дополнительное решение может быть вынесено по собственной инициативе КС РК, по инициативе сторон и по инициативе лица, обязанного исполнить решение КС. Но причем здесь тогда Президент РК, который никак не попадает в эту тройку? Считать его исполнителем постановления КС от 6.03.1995 г. нельзя, поскольку ответчиком выступал Центризбирком. А последний и есть главный исполнитель решения суда, тем более, что только в его обязанности входит отмена им же изданных актов, признанных судом неконституционными. Таким образом, запрос Президента не мог служить основанием для принятия КС РК дополнительного определения.

В силу этого нельзя считать законным Указ Президента РК "О мерах, вытекающих из постановления Конституционного Суда Республики Казахстан от 6.03.1995 года". К тому же в данном указе ничего не говорится о немедленном прекращении полномочий ВС РК 13 созыва. Он только создает ликвидационную комиссию, подразумевая, что парламента уже нет.

Кроме того, согласно ст.79 Конституции РК президент издает свои указы, постановления и распоряжения только на основе и во исполнение Конституции и законов. Поскольку же Конституция не предусматривала возможности досрочного прекращения полномочий Верховного Совета и не было соответствующего закона, то это лишний раз подтверждает сущность данного указа президента. Таким образом, приведенные выше факты позволяют однозначно говорить о том, что ВС РК 13 созыва был незаконно распущен.

После роспуска парламента в силу вновь вступил закон "О временном делегировании...". Помимо всего вышеизложенного о неконституционности этого закона, примечательным теперь стало то, что возможно в юридической практике наблюдается впервые: данный закон стал действовать... наполовину. Это было обусловлено тем, что не были распущены маслихаты, избранные по той же системе, а потому главы местных администраций не получили своих дополнительных полномочий. То есть, закон, чье вступление в силу сопровождалось целым рядом нарушений действующих Конституции и законодательства, был теперь изначально нарушен и при исполнении.

С марта 1995 г. по январь 1996 г. до выборов и открытия первой сессии нового парламента законодательная власть вновь осуществлялась главой государства. Несмотря на издание ряда важных законов, законотворчество исполнительной власти не всегда носило конструктивный характер, нарушало стабильность и правовой смысл законодательства в целом. Причем, мало того, что сам закон о делегировании противоречил действующей тогда Конституции, так еще в этом ему следовали изданные на его основе ряд имеющих силу закона указов президента РК, что только еще больше углубило конституционный кризис.

Возьмем, в частности, Указ Президента РК, имеющий силу закона "О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан" от 17.03.1995 г. Статья 4 этого указа предусматривает, что разрешение на проведение изложенных в нем мероприятий дает их инициаторам местный исполнительный орган. Это мера прямо нарушала Конституцию РК, ст. 15 которой гарантировала гражданам свободу проведения митингов, шествий и т.д. По указу же выходит, что решение главы местной администрации ставится выше Основного закона Республики. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что главным показателем "внеконституционности" стало возвышение подзаконных актов над действующим законодательством.

Политическую сторону дела раскрывает и тот факт, что, получив законодательные полномочия, глава государства не стал исполнять не отмененный им тогда Кодекс о выборах в части его ст.68, согласно которой в случае досрочного прекращения депутатских полномочий в соответствующих избирательных округах в трехмесячный срок с момента выбытия депутатов проводятся выборы вместо выбывших. Как видно, президент счел нужным не торопиться с проведением новых парламентских выборов, отложив их на неопределенное время.

4. "Внеконституционная" сущность апрельского референдума 1995 года

Дальнейшее развитие конституционного кризиса пришлось на апрель 1995 г., когда посредством проведения референдума и результатов голосования на нем президент РК к дополнительным полномочиям получил еще и дополнительные сроки своего правления до 2000 г. Этот факт президент может оправдать только тем, что это решил народ Казахстана. Как бы то ни было, но и здесь оказалась нарушенной Конституция 1993 г., где было сказано, что президент РК сохраняет свои полномочия до очередных президентских выборов (ст.10 "Переходных положений"), которые должны, согласно ст.116, состояться в первое воскресенье декабря 1996 г. Да и не народ же стал инициатором организации и проведения данного референдума. К тому же последствием продления президентских полномочий стало фактическое лишение граждан их конституционного права избирать до 2000 г. президента РК и быть избранным на этот пост.

Для легитимизации проведения данного референдума глава государства использовал созданную им же Ассамблею народов Казахстана (АНК). Предполагалось, что этот консультативно-совещательный орган будет заниматься в основном вопросами межнационального согласия. Но, как видно, Ассамблея стала выполнять несвойственные ей функции, поскольку на своей первой сессии 24 марта 1995 г. она рассмотрела чисто политический вопрос и порекомендовала президенту РК провести республиканский референдум по продлению своих полномочий.

Однако, Конституция РК 1993 года не давала подобные полномочия ни одному консультативно-совещательному органу. Кроме того, согласно п.7 ст. 78 Конституции РК, Президент может принять решение о проведении референдума только после консультаций с Верховным Советом. А как можно принимать подобное решение, если такого «консультанта» как ВС РК уже нет? Правда, согласно все тому же закону "О временном делегировании..." президент РК может проводить референдум самостоятельно. Но уже рассмотренная выше сомнительная легитимность данного закона и его повторного вступления в силу говорят не в пользу законности проведения этого референдума.

Возвращаясь к АНК, немаловажно отметить принципы ее формирования и деятельности, заложенные в Положении об Ассамблее народов Казахстана, утвержденном Указом Президента РК "Об образовании Ассамблеи народов Казахстана" от 1.03.1995 г. Согласно этому Положению АНК формируется президентом РК (п.7), который является ее председателем (п.11), утверждает ее количественный состав и вправе отклонить предложенные кандидатуры и включать в состав АНК других лиц по своему усмотрению (п.7). В состав АНК входят лица, выдвинутые созданными в регионах малыми ассамблеями народов Казахстана (п.7). Последние же формируются и возглавляются главами областных администраций из представителей этих же администраций, а также представителей маслихатов, национально-культурных центров и советов ветеранов (п.8). Таким образом, в политическом отношении АНК является органом, полностью зависимым от исполнительной власти, что заранее предопределяет любое ее решение в пользу правящей элиты.

Нельзя не отметить и процедуру проведения референдума 29 апреля 1995 г. По данным наблюдения на участках г.Алматы, полученных представителями Гражданского движения Казахстана "Азат" (см. газету "Желтоксан жангырыгы", N 1, 27.05.95 г.), был отмечен ряд нарушений Указа Президента РК, имеющего силу конституционного закона "О республиканском референдуме" от 25.03.1995 г. Так, в нарушении ч.5 ст.7 указа, запрещающей проводить агитацию в день проведения референдума, на многих участках были вывешены портреты президента РК Н.А.Назарбаева и плакаты, призывающие голосовать за его предложение. На участках NN 9, 10, 11 и 167 наблюдатели от общественных объединений не были допущены к подсчету голосов и оглашению результатов голосования, хотя такое право они имели в соответствии с ч.4 ст.6 данного указа. Наблюдатели также отметили такие нарушения, как голосование одним человеком за нескольких, допуск к голосованию лиц без каких-либо документов, удостоверяющих их личность, без пригласительных и вообще не внесенных в список избирателей, неоглашение итогов голосования на некоторых участках.
04.09.2003