Решить проблему так, чтобы она никак не решилась. Наверное, такой фразой можно описать положение с местным самоуправлением у нас в стране.
Вроде и закон есть, и в Конституции требование создать МСУ заложено, а воз и ныне там. О причинах создавшейся ситуации рассуждает председатель демократической партии «Ак жол» Алихан Байменов.
Я хотел бы поговорить о некоторых крупных проблемах, сочетая их с конкретными примерами. Истоки проблем заключаются в столкновении двух концепций понятия «эффективное государственное управление». Первая концепция базируется на прошлом опыте правящей элиты, доперестроечном опыте, я бы сказал. Это концепция, исходящая из того, что эффективным государственным управлением считается тотальный контроль из центра и все важные решения принимают в центре. Местные исполнительные или представительные органы при этом только реализуют то, что решено в центре.
Вторая концепция заключается в том, что предоставление необходимой и достаточной степени свободы при разумном контроле из центра позволит реализовать потенциал народа в интересах местных сообществ и в интересах государства.
С 1995 года у нас в стране преимущество находится на стороне последователей первой концепции. Они создают и распространяют мифы о неготовности народа, о мнимой угрозе единству, о проблемах с финансированием (как будто местные акиматы производят деньги и богатства). Все эти угрозы и мифы развенчивать легко.
Программу без «шапки» не выполнишь
В конце советской власти и в первые годы независимости у нас были представительные органы, были элементы местного самоуправления достаточно более высокого порядка, нежели имеются сегодня. Я был депутатом областного совета в 1989—94 годах, был депутатом Верховного Совета в 1994—95 годах и полгода был депутатом парламента в 2007 году. Я могу сравнить, что было и что есть на практике. По нынешнему закону наши маслихаты не имеют половины тех полномочий, которые имели областные, районные и даже сельские советы. Предлагаю фонду «Аймак» заняться сравнительным анализом, проанализировать законодательство о местных представительных органах до 95 года и сравнить его с сегодняшним законом.
Таким образом, самой главной проблемой внедрения местного самоуправления является настороженность правящей элиты и определенный страх. В результате мы 15 лет не реализуем конституционную норму о местном самоуправлении.
В Конституции говорится о недопустимости дискриминации по месту жительства. Сегодня горожане имеют маслихаты (хотя у них мало полномочий). Но жители сельских населенных пунктов не имеют и таких маслихатов. Это дискриминация, и Конституционный Совет должен дать такое заключение.
В результате отсутствия местного самоуправления сегодня в центре определяется, где и когда строить мосты, школы, больницы и т.д. С апреля начинается беготня местных исполнительных органов в Минфин, Минэкономики, чтобы пробить финансирование программ, о которых говорит Счетный комитет В результате появляются эти 59 млрд. нереализованных средств. Это все хорошо видно на примере программы «100 школ, 100 больниц».
Так как решения принимаются в центре, самые необходимые программы на местах не реализуются. Возьмем проблему питьевой воды, о которой все давно говорят. В 2007 году я просмотрел бюджет на питьевую воду и увидел мизер. Потому что очевидно: там администратором будут районные акиматы и «шапка» в Астане не останется. Нет ни одного центрального органа, который реально озаботился бы проблемами регионов. Исключение — если министр из этого региона либо влиятельный депутат парламента из этого региона. Когда я просмотрел в 2007 году программу «Борьба с опустыниванием», я обнаружил, что указан только Шетский район Карагандинской области. Так как это никого не интересует — там сливки не снимешь.
Две Кореи — два образа жизни
У нас в государстве сегодня нет органа, который бы анализировал баланс между республиканскими и местными бюджетами. Я считаю, что у нас слишком завышена доля республиканского бюджета в общем объеме госбюджета. Это заставляет правительство заниматься не свойственными ему делами. Более того, пользуясь тем, что административная реформа у нас забыта и неопределенность в концептуальном подходе затормозила эту реформу, сегодня идут обратные процессы.
Посмотрите, что сделал Минздрав, и правительство поддержало: больницы теперь финансируются из центра. Это разве реформа? Это централизация ресурсов. Тем же самым занимается и «Самрук-Казына». Я думаю, что в скором времени «Самрук-Казына» начнет строить розничные магазины. После инициативы Минздрава министр образования, выступая в парламенте, говорит: хотите навести порядок — подчините мне областные отделы образования. Это уже симптом, связанный с тем, что нет органа в стране, который бы анализировал в целом проблему госуправления.
Приведу еще один пример. Я живу на левом берегу в Астане, работаю на правом берегу. Близлежащие левобережные дороги за 4 года ремонтируются уже пятый или шестой раз, хотя они по качеству до ремонта были достаточно высокого казахстанского стандарта. А на правом берегу, где я работаю, яма на яме, никто ничего не делает. Потому что акиму важно, чтобы президент, премьер, депутаты проезжали по хорошим дорогам, а по каким ездит население, ему все равно. Потому что население ничего не решает в судьбе акимов, потому что нет местного самоуправления.
Проблема отсутствия органа, который бы отвечал за административную реформу и за местное самоуправление, сказывается на качестве законов. Кто сегодня разработал закон о местном государственном самоуправлении? Минюст. Какой это приоритет для Минюста? Десятый, пятнадцатый. Для Минюста есть реформа судопроизводства, правовая реформа и так далее.
В результате получился закон, в котором под микроскопом сложно найти что-либо о местном самоуправлении. Нет даже главы о местном самоуправлении. Есть 39 статья, где говорится об обязанностях, и то она начинается словами: «местные органы, финансируемые из местного бюджета, образуются акимами». Ни один исполнительный орган не образуется маслихатами! О каком местном самоуправлении можно говорить без исполнительного органа и без собственных источников финансирования? Зато для весомости включили нормы об избрании, отзыве депутатов Сената, которые вообще не относятся к ведению этого закона.
На самом деле мы все прекрасно понимаем, что сдерживающим фактором является боязнь потерять контроль над избирательным процессом и это тормозит внедрение местного самоуправления.
Если говорить о двух концепциях, то вспомним, что 40 лет просуществовали две Германии и сейчас существуют две Кореи. Две Кореи — классический пример для учебников по экономике, политологии, по социальным проблемам. Сегодня мы видим, что Северная Корея ежегодно запрашивает у Южной Кореи тысячи тонн риса и даже чемпионат мира по футбола хочет смотреть за счет Южной Кореи. Я думаю, что Ким Ир Сен, Ким Чен Ир говорят: наш народ не готов к местному самоуправлению. Я думаю, что Эрих Хонеккер тоже так думал и говорил. Но жизнь показала, что это не так, что на самом деле социально-экономическое развитие будет эффективным и адекватным народу, если высвободить его позитивную энергию. При этом должен быть разумный контроль центра.
МСУ в три хода
Местное самоуправление имеет ряд преимуществ, о которых часто говорят.
Первое. Правительство тогда занялось бы своими проблемами, тем, чем оно должно заниматься. И не нужно было бы придумывать всякие указы, постановления о рейтинговой оценке деятельности акимов. Нигде в мире рейтингами деятельность местных исполнительных органов никто не оценивает. Это абсурд. Еще в 95—96 годах пытались это внедрить. Завтра поднимется цена на медь, к которой аким Караганды не имеет отношения, или цена на нефть, к которой аким Атырау также не имеет отношения, и эти регионы сразу выскочат вперед. Это мы проходили.
Не нужно иметь десятки инспекторов. Вместо них легче внедрить реальное местное самоуправление, иметь там префекта, назвать его «уәкіл», пусть он будет уәкіл президента, и дать ему полномочия по контролю за деятельностью местного самоуправления, не влезая в местные бюджеты. Как воевода в Польше, как префект во Франции. Наша конституционная модель, кстати, ближе к польской и французской моделям.
Второе. Сегодня говорят о ротациях. Как специалист в области госуправления считаю, что это неправильный подход. Реальное местное самоуправление и повышение полномочий парламенту, маслихатам дадут нам приток свежей крови. Через них мы найдем кадры на все уровни управления. Посмотрите, сколько государственных деятелей вышло из Верховных Советов созывов 93—94 годов! Сколько мы имеем сегодня в маслихатах депутатов разных уровней? Если будет маслихат села из семи человек на общественных началах, то в чем проблема? Утверждают, что у нас не позволяют финансы. Но есть опыт Германии, где дотации получают все, просто сегодняшние дотации и субвеции нужно расщеплять и разграничивать. Надо налоги на недвижимость оставлять за местными представительными органами.
Третье. Я уже говорил, что нет сегодня соответствующего органа, который бы отвечал за местное самоуправление, что в целом сдерживает развитие. Полагаю, что Агентство по делам госслужбы надо преобразовывать в Агентство по делам госслужбы, административной реформе и местному самоуправлению, придав ему дополнительные полномочия. Потому что базово эти вопросы между собой связаны.
На мой взгляд, для нас очень подходит опыт Польши. «Уәкіл», как в Польше воевода, отслеживал бы интересы республики на местах. К сожалению, Конституция с изменениями от 2007 года до сих пор не решила противоречия внутри самой Конституции. Надо было четко установить, что маслихаты являются органами местного самоуправления. Этого в Конституции нет, и поэтому не могло быть в законе, поэтому я говорю, что на 95% этот закон не о местном самоуправлении.
В Конституции у нас сказано, что местное госуправление осуществляется местными представительными и исполнительными органами. Но как местный представительный орган может осуществлять местное госуправление? Это конфликт внутри Конституции: исполнительная ветвь ни на одном уровне не является органом местного самоуправления. Без финансов, без исполнительного органа — это все желания.
Недостатка в анализе в Казахстане нет, концепции пишутся с 95 года. Блестящая концепция была написана в 2008 году Институтом парламентаризма. Затем, видимо, после обсуждения в партийном руководстве, эту концепцию урезали. Но в первом варианте эта концепция может служить основой деятельности нового государственного органа, если он будет создан.
Мы со своей стороны готовы помочь. Партия «Ак жол» имеет свою концепцию административной реформы и модель внедрения местного самоуправления. Мы готовы помочь невзирая на авторство, потому что мы уверены, что полноценное местное самоуправление позволит казахстанцам жить достойно их труда и достойно их несметных богатств. По богатству на душу населения никто в мире пожалуй с нами сравнится не может. Мы должны сравнивать себя с теми, кто имеет такие богатства. Я хочу надеяться, что принятые законы о лидере нации, первом президенте и дополнительные гарантии все же разрежут путы политических реформ. И, может быть, в результате появится полноценный закон о местном самоуправлении.
Полагаю, что нам всем нужно задуматься, отбросив какие-то идеологические и иные разногласия, потому что местное самоуправление — это будущее Казахстана, это путь повышения эффективности государственного самоуправления.
Вторая концепция заключается в том, что предоставление необходимой и достаточной степени свободы при разумном контроле из центра позволит реализовать потенциал народа в интересах местных сообществ и в интересах государства.
С 1995 года у нас в стране преимущество находится на стороне последователей первой концепции. Они создают и распространяют мифы о неготовности народа, о мнимой угрозе единству, о проблемах с финансированием (как будто местные акиматы производят деньги и богатства). Все эти угрозы и мифы развенчивать легко.
Программу без «шапки» не выполнишь
В конце советской власти и в первые годы независимости у нас были представительные органы, были элементы местного самоуправления достаточно более высокого порядка, нежели имеются сегодня. Я был депутатом областного совета в 1989—94 годах, был депутатом Верховного Совета в 1994—95 годах и полгода был депутатом парламента в 2007 году. Я могу сравнить, что было и что есть на практике. По нынешнему закону наши маслихаты не имеют половины тех полномочий, которые имели областные, районные и даже сельские советы. Предлагаю фонду «Аймак» заняться сравнительным анализом, проанализировать законодательство о местных представительных органах до 95 года и сравнить его с сегодняшним законом.
Таким образом, самой главной проблемой внедрения местного самоуправления является настороженность правящей элиты и определенный страх. В результате мы 15 лет не реализуем конституционную норму о местном самоуправлении.
В Конституции говорится о недопустимости дискриминации по месту жительства. Сегодня горожане имеют маслихаты (хотя у них мало полномочий). Но жители сельских населенных пунктов не имеют и таких маслихатов. Это дискриминация, и Конституционный Совет должен дать такое заключение.
В результате отсутствия местного самоуправления сегодня в центре определяется, где и когда строить мосты, школы, больницы и т.д. С апреля начинается беготня местных исполнительных органов в Минфин, Минэкономики, чтобы пробить финансирование программ, о которых говорит Счетный комитет В результате появляются эти 59 млрд. нереализованных средств. Это все хорошо видно на примере программы «100 школ, 100 больниц».
Так как решения принимаются в центре, самые необходимые программы на местах не реализуются. Возьмем проблему питьевой воды, о которой все давно говорят. В 2007 году я просмотрел бюджет на питьевую воду и увидел мизер. Потому что очевидно: там администратором будут районные акиматы и «шапка» в Астане не останется. Нет ни одного центрального органа, который реально озаботился бы проблемами регионов. Исключение — если министр из этого региона либо влиятельный депутат парламента из этого региона. Когда я просмотрел в 2007 году программу «Борьба с опустыниванием», я обнаружил, что указан только Шетский район Карагандинской области. Так как это никого не интересует — там сливки не снимешь.
Две Кореи — два образа жизни
У нас в государстве сегодня нет органа, который бы анализировал баланс между республиканскими и местными бюджетами. Я считаю, что у нас слишком завышена доля республиканского бюджета в общем объеме госбюджета. Это заставляет правительство заниматься не свойственными ему делами. Более того, пользуясь тем, что административная реформа у нас забыта и неопределенность в концептуальном подходе затормозила эту реформу, сегодня идут обратные процессы.
Посмотрите, что сделал Минздрав, и правительство поддержало: больницы теперь финансируются из центра. Это разве реформа? Это централизация ресурсов. Тем же самым занимается и «Самрук-Казына». Я думаю, что в скором времени «Самрук-Казына» начнет строить розничные магазины. После инициативы Минздрава министр образования, выступая в парламенте, говорит: хотите навести порядок — подчините мне областные отделы образования. Это уже симптом, связанный с тем, что нет органа в стране, который бы анализировал в целом проблему госуправления.
Приведу еще один пример. Я живу на левом берегу в Астане, работаю на правом берегу. Близлежащие левобережные дороги за 4 года ремонтируются уже пятый или шестой раз, хотя они по качеству до ремонта были достаточно высокого казахстанского стандарта. А на правом берегу, где я работаю, яма на яме, никто ничего не делает. Потому что акиму важно, чтобы президент, премьер, депутаты проезжали по хорошим дорогам, а по каким ездит население, ему все равно. Потому что население ничего не решает в судьбе акимов, потому что нет местного самоуправления.
Проблема отсутствия органа, который бы отвечал за административную реформу и за местное самоуправление, сказывается на качестве законов. Кто сегодня разработал закон о местном государственном самоуправлении? Минюст. Какой это приоритет для Минюста? Десятый, пятнадцатый. Для Минюста есть реформа судопроизводства, правовая реформа и так далее.
В результате получился закон, в котором под микроскопом сложно найти что-либо о местном самоуправлении. Нет даже главы о местном самоуправлении. Есть 39 статья, где говорится об обязанностях, и то она начинается словами: «местные органы, финансируемые из местного бюджета, образуются акимами». Ни один исполнительный орган не образуется маслихатами! О каком местном самоуправлении можно говорить без исполнительного органа и без собственных источников финансирования? Зато для весомости включили нормы об избрании, отзыве депутатов Сената, которые вообще не относятся к ведению этого закона.
На самом деле мы все прекрасно понимаем, что сдерживающим фактором является боязнь потерять контроль над избирательным процессом и это тормозит внедрение местного самоуправления.
Если говорить о двух концепциях, то вспомним, что 40 лет просуществовали две Германии и сейчас существуют две Кореи. Две Кореи — классический пример для учебников по экономике, политологии, по социальным проблемам. Сегодня мы видим, что Северная Корея ежегодно запрашивает у Южной Кореи тысячи тонн риса и даже чемпионат мира по футбола хочет смотреть за счет Южной Кореи. Я думаю, что Ким Ир Сен, Ким Чен Ир говорят: наш народ не готов к местному самоуправлению. Я думаю, что Эрих Хонеккер тоже так думал и говорил. Но жизнь показала, что это не так, что на самом деле социально-экономическое развитие будет эффективным и адекватным народу, если высвободить его позитивную энергию. При этом должен быть разумный контроль центра.
МСУ в три хода
Местное самоуправление имеет ряд преимуществ, о которых часто говорят.
Первое. Правительство тогда занялось бы своими проблемами, тем, чем оно должно заниматься. И не нужно было бы придумывать всякие указы, постановления о рейтинговой оценке деятельности акимов. Нигде в мире рейтингами деятельность местных исполнительных органов никто не оценивает. Это абсурд. Еще в 95—96 годах пытались это внедрить. Завтра поднимется цена на медь, к которой аким Караганды не имеет отношения, или цена на нефть, к которой аким Атырау также не имеет отношения, и эти регионы сразу выскочат вперед. Это мы проходили.
Не нужно иметь десятки инспекторов. Вместо них легче внедрить реальное местное самоуправление, иметь там префекта, назвать его «уәкіл», пусть он будет уәкіл президента, и дать ему полномочия по контролю за деятельностью местного самоуправления, не влезая в местные бюджеты. Как воевода в Польше, как префект во Франции. Наша конституционная модель, кстати, ближе к польской и французской моделям.
Второе. Сегодня говорят о ротациях. Как специалист в области госуправления считаю, что это неправильный подход. Реальное местное самоуправление и повышение полномочий парламенту, маслихатам дадут нам приток свежей крови. Через них мы найдем кадры на все уровни управления. Посмотрите, сколько государственных деятелей вышло из Верховных Советов созывов 93—94 годов! Сколько мы имеем сегодня в маслихатах депутатов разных уровней? Если будет маслихат села из семи человек на общественных началах, то в чем проблема? Утверждают, что у нас не позволяют финансы. Но есть опыт Германии, где дотации получают все, просто сегодняшние дотации и субвеции нужно расщеплять и разграничивать. Надо налоги на недвижимость оставлять за местными представительными органами.
Третье. Я уже говорил, что нет сегодня соответствующего органа, который бы отвечал за местное самоуправление, что в целом сдерживает развитие. Полагаю, что Агентство по делам госслужбы надо преобразовывать в Агентство по делам госслужбы, административной реформе и местному самоуправлению, придав ему дополнительные полномочия. Потому что базово эти вопросы между собой связаны.
На мой взгляд, для нас очень подходит опыт Польши. «Уәкіл», как в Польше воевода, отслеживал бы интересы республики на местах. К сожалению, Конституция с изменениями от 2007 года до сих пор не решила противоречия внутри самой Конституции. Надо было четко установить, что маслихаты являются органами местного самоуправления. Этого в Конституции нет, и поэтому не могло быть в законе, поэтому я говорю, что на 95% этот закон не о местном самоуправлении.
В Конституции у нас сказано, что местное госуправление осуществляется местными представительными и исполнительными органами. Но как местный представительный орган может осуществлять местное госуправление? Это конфликт внутри Конституции: исполнительная ветвь ни на одном уровне не является органом местного самоуправления. Без финансов, без исполнительного органа — это все желания.
Недостатка в анализе в Казахстане нет, концепции пишутся с 95 года. Блестящая концепция была написана в 2008 году Институтом парламентаризма. Затем, видимо, после обсуждения в партийном руководстве, эту концепцию урезали. Но в первом варианте эта концепция может служить основой деятельности нового государственного органа, если он будет создан.
Мы со своей стороны готовы помочь. Партия «Ак жол» имеет свою концепцию административной реформы и модель внедрения местного самоуправления. Мы готовы помочь невзирая на авторство, потому что мы уверены, что полноценное местное самоуправление позволит казахстанцам жить достойно их труда и достойно их несметных богатств. По богатству на душу населения никто в мире пожалуй с нами сравнится не может. Мы должны сравнивать себя с теми, кто имеет такие богатства. Я хочу надеяться, что принятые законы о лидере нации, первом президенте и дополнительные гарантии все же разрежут путы политических реформ. И, может быть, в результате появится полноценный закон о местном самоуправлении.
Полагаю, что нам всем нужно задуматься, отбросив какие-то идеологические и иные разногласия, потому что местное самоуправление — это будущее Казахстана, это путь повышения эффективности государственного самоуправления.
0 коммент.:
Отправить комментарий